2023年，國(guó)家政策持续关注和聚焦于地方政府隐性债務(wù)化解。中央经济工作会议多(duō)次强调，要加强地方政府债務(wù)管理(lǐ)，坚决遏制增量、化解存量。财政部也明确提出，各地要坚决遏制地方政府隐性债務(wù)扩增，要制止违规举债行為(wèi)，要加强对融资平台公司的规范化治理(lǐ)。“十四五”期间，地方投融资平台已进入转型发展的关键时期，投融资平台如何快速有(yǒu)效化解债務(wù)、如何打破平台公司负债率过高的瓶颈，已成為(wèi)当前地方政府和平台公司迫切需要解决的重要问题。
一、地方政府隐性债務(wù)内涵特征
2018年，中央以未公开形式发布了《中共中央國(guó)務(wù)院关于防范化解地方政府隐性债務(wù)风险的意见》（中发〔2018〕27号），对隐性债務(wù)做出了解释。根据媒體(tǐ)披露的内容，“地方政府隐性债務(wù)是指地方政府在法定政府债務(wù)限额之外直接或者承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债務(wù)”。
根据财政部的说明，隐性债務(wù)的融资方式主要有(yǒu)两类：
1、國(guó)有(yǒu)企事业单位等机构為(wèi)政府举债、并由政府提供担保或财政资金支持偿还的债務(wù);
2、在政府投资基金、PPP、政府購(gòu)买服務(wù)过程中政府方约定通过回購(gòu)本金、承诺保底收益等明股实债形式的债務(wù)支出。
隐性债務(wù)具备以下三个主要的核心特征：
（1）决策主體(tǐ)是地方政府;
（2）资金用(yòng)途是公益性项目建设;
（3）偿债资金来源于政府财政资金。
如果同时满足以上三点，就可(kě)以认定為(wèi)地方政府隐性债務(wù)。
二、地方政府隐性债務(wù)化解策略
2023年8月28日十四届全國(guó)人大常委会第五次会议审议《國(guó)務(wù)院关于今年以来预算执行情况的报告》，《报告》明确下一步财政五大重点工作，其中包括防范化解地方政府债務(wù)风险，主要有(yǒu)三大要点：
（1）制定实施一揽子化债方案;
（2）中央财政积极支持地方做好隐性债務(wù)风险化解工作，督促地方统筹各类资金、资产、资源和各类支持性政策措施，紧盯市县加大工作力度，妥善化解存量隐性债務(wù)，优化期限结构、降低利息负担，逐步缓释债務(wù)风险。
（3）加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新(xīn)增隐性债務(wù)行為(wèi)，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新(xīn)增。
未来的化债更有(yǒu)可(kě)能(néng)采取“一揽子”、组合拳的形式，动用(yòng)一切可(kě)以动用(yòng)的资源。虽然一揽子化债方案还有(yǒu)待正式公开，但市场各方对其中可(kě)能(néng)推出的部分(fēn)重要措施已有(yǒu)很(hěn)多(duō)预测。隐债化解需短期与中長(cháng)期措施相结合，坚持以时间换空间的原则，在发展中解决问题。
1、 短期化债措施
（1）发行再融资专项债进行隐债置换
自7月24日中央政治局会议提出“一揽子化债方案”后，网上就盛传起一篇外媒彭博的报道，称财政部即将下达约1万亿元地方政府再融资债券额度，利用(yòng)历年结存限额置换部分(fēn)地方隐性债務(wù)。除北京、上海、广东和西藏外，其余省级地區(qū)均可(kě)以用(yòng)再融资债券来偿还隐性债務(wù)，对12个“高风险”省市地區(qū)（包括贵州、湖(hú)南、吉林、安徽及天津），在配额上将给予更多(duō)支持。
在当前地方政府隐债风险重又(yòu)抬头的情况下，市场非常期待决策层能(néng)够再启债券置换窗口。2023年1月7日，银保监会主席郭树清接受采访时提到“积极配合化解地方政府隐性债務(wù)风险，督促金融机构增强风险管理(lǐ)能(néng)力，有(yǒu)序开展地方政府债務(wù)置换，推动优化债務(wù)期限结构，降低利率负担”。
不过特殊再融资债券本质上属于地方政府法定债務(wù)，根据相关法律法规地方政府法定债務(wù)进行限额和余额管理(lǐ)，要求在年末时点全國(guó)地方政府一般和专项债務(wù)的余额不超过当年限额，以再融资债置换存量隐性债務(wù)，相当于以增加法定债務(wù)额度的方式减少隐性债務(wù)，因此发行规模存在额度上限。利用(yòng)现有(yǒu)历年结存债務(wù)限额发行再融资债券对部分(fēn)隐债进行置换是一个可(kě)以接受的合理(lǐ)方案，既不会突破地方法定债務(wù)限额和余额管理(lǐ)的法规规定，也能(néng)够有(yǒu)效缓解化债最困难地區(qū)。
（2）争取金融资源对隐债进行展期降息
“由企事业单位协商(shāng)金融机构通过借新(xīn)还旧、展期偿还”是2018年财政部提出的化债六法之一，近几年金融机构协助化债的具體(tǐ)方式也有(yǒu)所变化。
第一种方式是金融机构隐债置换。
2019年6月六部委联合发布《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债務(wù)风险的意见（國(guó)办函40号）》指导金融机构和融资平台公司对隐性债務(wù)进行置换，允许借新(xīn)还旧，置换到期债務(wù)本金。2019年底针对置换工作出现的各种问题，银保监会补充发布《关于配合做好防范化解融资平台到期存量政府隐性债務(wù)风险工作的通知（银保监会45号文(wén)）》，及时修补了置换工作中的漏洞，例如规定不得用(yòng)流动资金贷款置换隐债；债权债務(wù)关系必须清晰一一对应，不得捆绑式操作；项目不具备可(kě)持续性、还款来源不确定、明股实债等情况不得置换；期限原则上小(xiǎo)于化债期限，不能(néng)超出隐性债務(wù)在隐性债務(wù)系统中录入的化解期限，不能(néng)超过整體(tǐ)隐性债務(wù)化解期限，即2028年。2019年中到2020年中近一年时间，各银行积极开展置换工作，满足条件的隐债基本已被置换完毕。
2021年7月银保监会发布的《银行保险机构进一步做好地方政府隐性债務(wù)风险防范化解工作的指导意见》（简称15号文(wén)），再次明确到期隐性债務(wù)可(kě)以置换。意味着置换将一直是隐债化解的重要方式。
第二种方式是债務(wù)重组。
比较典型的例如遵义道桥贷款重组。2022年12月30日，遵义道桥建设（集团）有(yǒu)限公司（下称“遵义道桥”）发布关于推进银行贷款重组事项的公告。根据公告，该次遵义道桥的银行贷款重组涉及债務(wù)规模155.94亿元，以债权保全為(wèi)前提，按照重组协议，重组后银行贷款期限调整為(wèi)20年，利率调整為(wèi)3.00%/年至4.50%/年，前10年仅付息不还本，后10年分(fēn)期还本。核心内容是时间换空间，延長(cháng)债務(wù)期限，减免债務(wù)本息。
第三种方式是获取新(xīn)的融资，用(yòng)以周转存量隐性债務(wù)，实现融资正向循环。主要是两个情形：
a. 2023年6月30日中國(guó)银行间市场交易商(shāng)协会发布《关于进一步发挥银行间企业资产证券化市场功能(néng)增强服務(wù)实體(tǐ)经济发展质效的通知（中市协发〔2023〕107号）》，其中提出“支持债務(wù)压力较大地區(qū)企业缓解债務(wù)压力。在符合防范化解地方政府隐性债務(wù)相关政策的基础上，支持债務(wù)压力较大地區(qū)的企业以应收账款、商(shāng)业物(wù)业、基础设施及其收益权等优质存量资产，因地制宜创新(xīn)拓展资产证券化融资，探索在控杠杆模式下形成投融资正向循环。”这种做法实质还是盘活存量资产的方式化债，不同于“资源出让型”化解债務(wù)模式直接出让國(guó)有(yǒu)资产权益偿债，这种方式是间接以存量资产进行资产证券化融资偿债，资产所有(yǒu)权并未真正出让（资产证券化过程中资产转让给SPV本质上不同于一般意义上的资产转让）。
b. 2023年6月以来，天津、河南、浙江、辽宁、山(shān)东等省陆续有(yǒu)一些國(guó)有(yǒu)大行和地方政府签订协议，承诺為(wèi)当地化债提供金融支持。此外，城商(shāng)行和农商(shāng)行由于与地方政府往来更為(wèi)密切，其化债能(néng)动性可(kě)能(néng)更高。而政策行本身就承担着很(hěn)多(duō)基建、乡村振兴等领域的项目投资，在债務(wù)置换和重组方面的可(kě)操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年工作会议中要求“统筹协调金融支持地方债務(wù)风险化解工作”，后续或将有(yǒu)更多(duō)金融机构助力化债的动作。
这种操作方式一般是将一个地、县的所有(yǒu)城投公司进行集中分(fēn)析、集中审批，将所有(yǒu)债務(wù)汇总作一个重组方案，但不会将贷款打包，不会实行统贷统还，贷款仍然与原有(yǒu)的借款人和项目一一对应。这主要是配合地方政府统一梳理(lǐ)和集中处置城投公司债務(wù)的行动。
（3）应急流动性金融工具（SPV）
据财联社、财新(xīn)周刊等媒體(tǐ)报道，央行或将设立应急流动性金融工具（SPV），额度约為(wèi)1.5万亿，由主要银行参与，配合财政的再融资债券，将一定程度上支持城投平台化解当下的流动性风险。
2023年 8月18日中國(guó)人民(mín)银行、國(guó)家金融监管总局、证监会联合召开電(diàn)视会议，研究落实金融支持实體(tǐ)经济发展和防范化解金融风险有(yǒu)关工作。会议要求，金融部门要统筹协调金融支持地方债務(wù)风险化解工作，丰富防范化解债務(wù)风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地區(qū)风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底線(xiàn)。市场普遍认為(wèi)，丰富防范化解债務(wù)风险的工具和手段，应包括应急流动性金融工具(SPV)，结合8月22日非对称调降LPR，用(yòng)以稳定银行息差，利于商(shāng)业银行参与到化债方案中。一方面会给银行體(tǐ)系提供期限较長(cháng)、成本较低的基础货币投放，有(yǒu)利于银行體(tǐ)系流动性的进一步宽松，有(yǒu)助于缓解参与化债银行的资金压力，尤其是部分(fēn)参与风险更高、债務(wù)滚续更為(wèi)承压區(qū)域债務(wù)重组的银行；另一方面会一定程度上缓和城投债務(wù)系统性风险的发生，有(yǒu)利于提高银行體(tǐ)系资产质量，降低坏账风险。
2. 中期化债措施
（1）基建投融资市场化转型
未来政府应当逐渐从基建投资领域退出，除了纯公益性项目仍由政府直接投资外，其他(tā)项目都将进行市场化转型，政府投资的方式也应随之发生变化。无论是政府直接投资还是资本金注入，补助、补贴，这些以政府资金主导的投资方式本质上都受到政府预算和债務(wù)监管的约束，其规模具有(yǒu)上限，在政府预算与债務(wù)制度日益完善后，以政府资金主导的投资方式将不可(kě)持续。扩大基建领域企业投资主體(tǐ)的地位，放宽放活社会资本，包括民(mín)间资本投资基建项目，激发起社会资本的潜力，為(wèi)基建投融资的扩容提供源源不断的资金支持。
彻底打破政信合作的旧模式，基建投资不再依赖政府信用(yòng)和政府支出，政府持有(yǒu)项目实施主體(tǐ)的公司股权，而不是直接持有(yǒu)项目股权，政府不再直接投资运营基建项目。项目的立项主體(tǐ)為(wèi)企业，属于企业投资项目，项目的后续资本金投入主要来自于项目自身的运营收益，市场化融资依靠的是企业信用(yòng)，使基建投融资真正实现市场化运作，不会增加政府债務(wù)，从而形成良性循环和可(kě)持续发展。
（2）城投平台市场化转型
城投转型说了十几年仍然道阻且長(cháng)，除了城投平台背负着沉重的隐债包袱很(hěn)难化解外，政府主导的基建投融资模式不转变，城投转型就无从谈起，市场化转型是一个系统工程，城投转型是其中一个环节，必须和大环境一同转变。
整體(tǐ)思路仍应按照19号文(wén)的规定，对主要承担公益性项目融资功能(néng)、依靠财政性资金偿还债務(wù)的“空壳类”融资平台公司，应在妥善处置存量债務(wù)、资产和人员等基础上，依法清理(lǐ)注销；对兼有(yǒu)政府融资和公益性项目建设运营职能(néng)的“复合类”融资平台公司，剥离其政府融资功能(néng)，通过兼并重组等方式整合同类业務(wù)，推动融资平台公司转型為(wèi)市场化运作的公益类國(guó)有(yǒu)企业；对具有(yǒu)相关专业资质、市场竞争性较强、规模较大、管理(lǐ)规范的“市场类”融资平台公司，在妥善处置存量债務(wù)的基础上，支持其转型為(wèi)商(shāng)业类國(guó)有(yǒu)企业。
3. 長(cháng)期化债措施
隐性债務(wù)的形成从源头上来说还是因為(wèi)中央与地方事权与财权不匹配导致的，中央财权过大，地方财权过小(xiǎo)、事权过大，财政预算与限额管理(lǐ)的显性债務(wù)无法满足地方政府的需求，只能(néng)依靠隐性债務(wù)来弥补缺口。要根治新(xīn)增隐性债務(wù)，必须适应宏观财政的新(xīn)形势，逐步推动政府间财政體(tǐ)制改革。
理(lǐ)顺各级政府的财政关系，使各级政府的财力与其支出责任相匹配，主要包括以下几方面的工作：
（1）完成从五级（预算）政府到三级政府的转变，精简政府规模，改善政府服務(wù)效率，加强县级政府财力，例如推广省直管县财政制度，建立省对县的直接转移支付。
（2）将某些支出责任上收到上级政府，或将某些筹资责任放在更高层级的政府，以促进效率和公平，加强國(guó)内市场一體(tǐ)化，例如将养老、残疾、失业保险等支出收归到中央政府，以减少地方性的风险，同时有(yǒu)助于劳动力的全國(guó)流动和劳动参与率的提高。
（3）中央政府介入省以下政府间的财政收入分(fēn)配。由于1994年分(fēn)税制改革没有(yǒu)深入到省以下财政體(tǐ)制，目前省级以下的财政安排仍然由各省政府自行决定，导致了不同省份之间差别很(hěn)大。一般来说较高层的政府获取的财政收入份额高于其支出责任，导致低层政府，尤其是县及县以下基层政府处于最為(wèi)严重的收支不平衡状态。这需要重新(xīn)界定和梳理(lǐ)各级政府的职责和财政自主权范围，即在全國(guó)范围内形成较為(wèi)统一的各级政府财权与事权标准。
（4）赋予地方政府一定范围内根据地方经济和产业特点开辟地方税种的权利，增加地方政府财政收入。例如房产税、机动車(chē)税、拥堵费等。
（5）按照与财政事权和支出责任划分(fēn)相适应的原则，规范转移支付分(fēn)类设置。
（6）除统一要求以及共同事权下级政府应负担部分(fēn)外，上级政府及其部门不得要求下级配套或变相配套。
（7）探索建立區(qū)域均衡度评估机制及指标體(tǐ)系，逐步加大常住人口权重。
