鼓励符合条件的國(guó)有(yǒu)企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
内容来源 | 中國(guó)政府网、中國(guó)证券报
11月8日，國(guó)務(wù)院办公厅转发國(guó)家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新(xīn)机制的指导意见》（简称《意见》）。鼓励特许经营者通过技术创新(xīn)、管理(lǐ)创新(xīn)和商(shāng)业模式创新(xīn)等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服務(wù)）效果的前提下，通过加强管理(lǐ)、降低成本、提升效率、积极创新(xīn)等获得的额外收益主要归特许经营者所有(yǒu)。鼓励符合条件的國(guó)有(yǒu)企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
《意见》指出，政府和社会资本合作项目应聚焦使用(yòng)者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能(néng)够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用(yòng)政府和社会资本合作模式额外新(xīn)增地方财政未来支出责任。政府可(kě)在严防新(xīn)增地方政府隐性债務(wù)、符合法律法规和有(yǒu)关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用(yòng)者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能(néng)按规定补贴运营、不能(néng)补贴建设成本。除此之外，不得通过可(kě)行性缺口补助、承诺保底收益率、可(kě)用(yòng)性付费等任何方式，使用(yòng)财政资金弥补项目建设和运营成本。
《意见》指出，政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理(lǐ)采用(yòng)建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有(yǒu)—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具體(tǐ)实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
《意见》指出，政府和社会资本合作应限定于有(yǒu)经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民(mín)航基础设施和交通枢纽等交通项目，物(wù)流枢纽、物(wù)流园區(qū)项目，城镇供水、供气、供热、停車(chē)场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理(lǐ)及资源化利用(yòng)等生态保护和环境治理(lǐ)项目，具有(yǒu)发電(diàn)功能(néng)的水利项目，體(tǐ)育、旅游公共服務(wù)等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新(xīn)型基础设施项目，城市更新(xīn)、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有(yǒu)机结合的项目。
关于规范实施政府和社会资本合作
新(xīn) 机 制 的 指 导 意 见
國(guó)家发展改革委 财政部
政府和社会资本合作（PPP）实施近十年来，一定程度上起到了改善公共服務(wù)、拉动有(yǒu)效投资的作用(yòng)，但在实践中也出现了一些亟待解决的问题。為(wèi)贯彻落实党中央、國(guó)務(wù)院决策部署，进一步深化基础设施投融资體(tǐ)制改革，切实激发民(mín)间投资活力，现就规范实施政府和社会资本合作新(xīn)机制（简称新(xīn)机制）提出如下指导意见。
一、准确把握新(xīn)机制的总體(tǐ)要求
以习近平新(xīn)时代中國(guó)特色社会主义思想為(wèi)指导，深入贯彻党的二十大精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新(xīn)发展理(lǐ)念，加快构建新(xīn)发展格局，着力推动高质量发展，统筹发展和安全，规范实施政府和社会资本合作新(xīn)机制，充分(fēn)发挥市场机制作用(yòng)，拓宽民(mín)间投资空间，坚决遏制新(xīn)增地方政府隐性债務(wù)，提高基础设施和公用(yòng)事业项目建设运营水平，确保规范发展、阳光运行。
（一）聚焦使用(yòng)者付费项目。政府和社会资本合作项目应聚焦使用(yòng)者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能(néng)够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用(yòng)政府和社会资本合作模式额外新(xīn)增地方财政未来支出责任。政府可(kě)在严防新(xīn)增地方政府隐性债務(wù)、符合法律法规和有(yǒu)关政策规定要求的前提下，按照一视同仁的原则，在项目建设期对使用(yòng)者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能(néng)按规定补贴运营、不能(néng)补贴建设成本。除此之外，不得通过可(kě)行性缺口补助、承诺保底收益率、可(kě)用(yòng)性付费等任何方式，使用(yòng)财政资金弥补项目建设和运营成本。
（二）全部采取特许经营模式。政府和社会资本合作应全部采取特许经营模式实施，根据项目实际情况，合理(lǐ)采用(yòng)建设—运营—移交（BOT）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）、建设—拥有(yǒu)—运营—移交（BOOT）、设计—建设—融资—运营—移交（DBFOT）等具體(tǐ)实施方式，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。
（三）合理(lǐ)把握重点领域。政府和社会资本合作应限定于有(yǒu)经营性收益的项目，主要包括公路、铁路、民(mín)航基础设施和交通枢纽等交通项目，物(wù)流枢纽、物(wù)流园區(qū)项目，城镇供水、供气、供热、停車(chē)场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理(lǐ)及资源化利用(yòng)等生态保护和环境治理(lǐ)项目，具有(yǒu)发電(diàn)功能(néng)的水利项目，體(tǐ)育、旅游公共服務(wù)等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新(xīn)型基础设施项目，城市更新(xīn)、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有(yǒu)机结合的项目。
（四）优先选择民(mín)营企业参与。要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民(mín)营企业参与政府和社会资本合作新(xīn)建（含改扩建）项目，制定《支持民(mín)营企业参与的特许经营新(xīn)建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称清单，见附件）并动态调整。市场化程度较高、公共属性较弱的项目，应由民(mín)营企业独资或控股；关系國(guó)计民(mín)生、公共属性较强的项目，民(mín)营企业股权占比原则上不低于35%；少数涉及國(guó)家安全、公共属性强且具有(yǒu)自然垄断属性的项目，应积极创造条件、支持民(mín)营企业参与。对清单所列领域以外的政府和社会资本合作项目，可(kě)积极鼓励民(mín)营企业参与。外商(shāng)投资企业参与政府和社会资本合作项目按照外商(shāng)投资管理(lǐ)有(yǒu)关要求并参照上述规定执行。
（五）明确管理(lǐ)责任分(fēn)工。國(guó)家发展改革委要牵头做好特许经营模式推进工作，切实加强政策指导。地方各级人民(mín)政府要切实负起主體(tǐ)责任，规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目。地方各级人民(mín)政府可(kě)依法依规授权有(yǒu)关行业主管部门、事业单位等，作為(wèi)特许经营项目实施机构（以下简称项目实施机构），负责特许经营方案编制、特许经营者选择、特许经营协议签订、项目实施监管、合作期满移交接收等工作。地方各级发展改革部门要发挥综合协调作用(yòng)，严格把关项目特许经营方案等有(yǒu)关内容，依法依规履行项目审批、核准或备案职责。各级财政部门要严格执行预算管理(lǐ)制度，加强地方政府债務(wù)管理(lǐ)，加大财会监督力度，严肃财经纪律。
（六）稳妥推进新(xīn)机制实施。把握好工作力度、节奏，2023年2月政府和社会资本合作项目清理(lǐ)核查前未完成招标采購(gòu)程序的项目，以及后续新(xīn)实施的政府和社会资本合作项目，均应按照本指导意见规定的新(xīn)机制执行，不再执行2015年5月印发的《國(guó)務(wù)院办公厅转发财政部发展改革委人民(mín)银行关于在公共服務(wù)领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（國(guó)办发〔2015〕42号）。
二、规范推进建设实施
（七）严格审核特许经营方案。对拟采取特许经营模式实施的项目，项目实施机构应参照可(kě)行性研究报告编写规范，牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求，由有(yǒu)关方面履行审核手续，以合理(lǐ)控制项目建设内容和规模、明确项目产出（服務(wù)）方案。在审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可(kě)行性论证，对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证；必要时可(kě)委托专业咨询机构评估，提高可(kě)行性论证质量。
（八）公平选择特许经营者。项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者（含特许经营者联合體(tǐ)，下同）。应将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作為(wèi)选择特许经营者的重要评定标准，并高度关注其项目管理(lǐ)经验、专业运营能(néng)力、企业综合实力、信用(yòng)评级状况。选定的特许经营者及其投融资、建设责任原则上不得调整，确需调整的应重新(xīn)履行特许经营者选择程序。根据國(guó)家有(yǒu)关规定和项目建设投资、运营成本、投资回收年限等，合理(lǐ)确定特许经营期限，充分(fēn)保障特许经营者合法权益。特许经营期限原则上不超过40年，投资规模大、回报周期長(cháng)的特许经营项目可(kě)以根据实际情况适当延長(cháng)，法律法规另有(yǒu)规定的除外。
（九）规范签订特许经营协议。项目实施机构与特许经营者应在法律地位平等、权利义務(wù)对等的基础上签订特许经营协议。需成立项目公司的，项目实施机构应当与特许经营者签订协议，约定其在规定期限内成立项目公司，并与项目公司签订特许经营协议。特许经营协议应明确项目实施范围、产出（服務(wù)）质量和标准、投资收益获得方式、项目风险管控、协议变更、特许经营期限等内容，约定双方的权利、义務(wù)和责任。
（十）严格履行投资管理(lǐ)程序。对政府采用(yòng)资本金注入方式给予投资支持的特许经营项目，应按照《政府投资条例》有(yǒu)关规定履行审批手续；对由社会资本方单独投资的项目，应按照《企业投资项目核准和备案管理(lǐ)条例》有(yǒu)关规定履行核准或备案手续。规范履行项目调整程序，完成审批、核准或备案手续的项目如发生变更建设地点、调整主要建设内容、调整建设标准等重大情形，应报请原审批、核准机关重新(xīn)履行项目审核程序，必要时应重新(xīn)开展特许经营模式可(kě)行性论证和特许经营方案审核工作。特许经营项目法人确定后，如与前期办理(lǐ)审批、用(yòng)地、规划等手续时的项目法人不一致，应依法办理(lǐ)项目法人变更手续，项目实施机构应给予必要支持和便利。
（十一）做好项目建设实施管理(lǐ)。特许经营者应做深做实项目前期工作，严格按照有(yǒu)关规定优化工程建设方案，合理(lǐ)安排工期，有(yǒu)效控制造价，保障工程质量，做好运营筹备。对地质条件复杂、施工风险较大、存在维修养护困难的项目，应完善勘察和施工设计，强化建设风险控制，防止项目烂尾。项目建成后，应依法依规及时组织竣工验收和专项验收。需要试运行或试运营的项目，应在投入试运行或试运营前符合相应要求并取得试运行或试运营许可(kě)。
三、切实加强运营监管
（十二）定期开展项目运营评价。项目实施机构应会同有(yǒu)关方面对项目运营情况进行监测分(fēn)析，开展运营评价，评估潜在风险，建立约束机制，切实保障公共产品、公共服務(wù)的质量和效率。项目实施机构应将社会公众意见作為(wèi)项目监测分(fēn)析和运营评价的重要内容，加大公共监督力度，按照有(yǒu)关规定开展绩效评价。
（十三）惩戒违法违规和失信行為(wèi)。如特许经营者存在违反法律法规和國(guó)家强制性标准，严重危害公共利益，造成重大质量、安全事故或突发环境事件等情形，有(yǒu)关方面应依法依规责令限期改正并予以处罚。对提供的公共产品、公共服務(wù)不满足特许经营协议约定标准的，特许经营者应按照协议约定承担违约责任。依法依规将项目相关方的失信信息纳入全國(guó)信用(yòng)信息共享平台。
（十四）规范开展特许经营协议变更和项目移交等工作。在特许经营协议有(yǒu)效期内，如确需变更协议内容，协议当事人应在协商(shāng)一致的基础上依法签订补充协议。特许经营期限届满或提前终止的，应按协议约定依法依规做好移交或退出工作，严禁以提前终止為(wèi)由将特许经营转变為(wèi)通过建设—移交（BT）模式变相举债；拟继续采取特许经营模式的，应按规定重新(xīn)选择特许经营者，同等条件下可(kě)优先选择原特许经营者。特许经营期限内因改扩建等原因需重新(xīn)选择特许经营者的，同等条件下可(kě)优先选择原特许经营者。对因特许经营协议引发的各类争议，鼓励通过友好协商(shāng)解决，必要时可(kě)根据争议性质，依法依规申请仲裁、申请行政复议或提起行政、民(mín)事诉讼，妥善处理(lǐ)解决。
（十五）建立常态化信息披露机制。项目实施机构应将项目建设内容、特许经营中标结果、特许经营协议主要内容、公共产品和公共服務(wù)标准、运营考核结果等非涉密信息，依托全國(guó)投资项目在線(xiàn)审批监管平台，及时向社会公开。特许经营者应将项目每季度运营情况、经审计的年度财務(wù)报表等信息，通过适当方式向社会公开。
四、加大政策保障力度
（十六）加强组织实施。各地區(qū)要压紧压实主體(tǐ)责任，完善工作机制，精心组织实施。各有(yǒu)关部门要强化协同联动，明确政策规定，加强实施监管。國(guó)家发展改革委要制定特许经营方案编写大纲、特许经营协议范本和实施细则，指导各地區(qū)按照新(xīn)机制要求依法合规、稳妥有(yǒu)序实施政府和社会资本合作项目，并会同有(yǒu)关方面及时修订完善特许经营相关制度文(wén)件，营造良好制度环境。
（十七）做好要素保障和融资支持。支持在不改变项目地表原地类和使用(yòng)现状的前提下，利用(yòng)地下空间进行开发建设，提高土地使用(yòng)效率。支持依法依规合理(lǐ)调整土地规划用(yòng)途和开发强度，通过特许经营模式推动原有(yǒu)资产改造与转型，提高资产利用(yòng)效率。探索分(fēn)层设立國(guó)有(yǒu)建设用(yòng)地使用(yòng)权，支持项目依法依规加快办理(lǐ)前期手续。鼓励金融机构按照风险可(kě)控、商(shāng)业可(kě)持续的原则，采用(yòng)预期收益质押等方式為(wèi)特许经营项目提供融资支持。积极支持符合条件的特许经营项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）。
（十八）支持创新(xīn)项目实施方式。鼓励特许经营者通过技术创新(xīn)、管理(lǐ)创新(xīn)和商(shāng)业模式创新(xīn)等降低建设和运营成本，提高投资收益，促进政府和社会资本合作项目更好实施。特许经营者在保障项目质量和产出（服務(wù)）效果的前提下，通过加强管理(lǐ)、降低成本、提升效率、积极创新(xīn)等获得的额外收益主要归特许经营者所有(yǒu)。鼓励符合条件的國(guó)有(yǒu)企业通过特许经营模式规范参与盘活存量资产，形成投资良性循环。
