内容来源 | 21世纪经济报道
國(guó)有(yǒu)企业参股管理(lǐ)这一事项向前一步正式进入國(guó)资监管的重点关注事项。
近日，國(guó)務(wù)院國(guó)资委制定下发了《國(guó)有(yǒu)企业参股管理(lǐ)暂行办法》(國(guó)资发改革规〔2023〕41号)(以下简称“《办法》”)，引发市场广泛关注。
《办法》明确了國(guó)有(yǒu)企业是指各级國(guó)有(yǒu)资产监督管理(lǐ)机构履行出资人职责的企业及其子企业，参股是指國(guó)有(yǒu)企业在所投资企业持股比例不超过50%且不具有(yǒu)实际控制力的股权投资，并明确了國(guó)有(yǒu)参股企业监管维度。
在业内人士看来，此举表明國(guó)有(yǒu)企业参股管理(lǐ)这一事项向前一步正式进入國(guó)资监管的重点关注事项。
“由于在以往國(guó)资委出台的相关國(guó)资监管规范性文(wén)件中，大多(duō)并没有(yǒu)针对國(guó)资参股公司具體(tǐ)管理(lǐ)和投资行為(wèi)提出明确要求，只有(yǒu)《关于中央企业加强参股管理(lǐ)有(yǒu)关事项的通知》(國(guó)资发改革规〔2019〕126号)以及在《國(guó)资委关于加强中央企业融资担保管理(lǐ)工作的通知》(國(guó)资发财评规〔2021〕75号)等少数文(wén)件，从业務(wù)条線(xiàn)的监管出发有(yǒu)部分(fēn)内容涉及，因此在國(guó)资参股公司中利用(yòng)混改以低价引入新(xīn)的股东，造成國(guó)有(yǒu)资产流失或者引起不同争议在所难免。但随着國(guó)资委不断强化管好资本、完善监管的要求及新(xīn)一轮國(guó)企改革深化提升行动开展，國(guó)有(yǒu)企业深入扩展混合所有(yǒu)制改革，包括吸引战略性投资对國(guó)企进行参股，将更加的频繁和多(duō)样，其中如何加强國(guó)有(yǒu)参股公司管理(lǐ)，就显得非常及时也很(hěn)有(yǒu)必要。”9月14日，國(guó)家发展改革委和财政部PPP专家库双库专家、现代咨询集团董事長(cháng)丁伯康对记者说道。
丁伯康认為(wèi)，此次《办法》发布，充分(fēn)體(tǐ)现了國(guó)资监管进一步强化的新(xīn)动向，“《办法》提出从投前的资本去向、投资决策，投中的股权结构、交易安排，到投后的公司治理(lǐ)、监督管理(lǐ)，也體(tǐ)现出今后对國(guó)有(yǒu)企业参股管理(lǐ)将更加规范。”
严控國(guó)企非主业投资
具體(tǐ)来看，《办法》的出台，对参股企业的管理(lǐ)要求明显提升，明确要“规范开展参股经营投资，加强合法合规性审查，有(yǒu)效行使股东权利，依法履行股东义務(wù)，维护國(guó)有(yǒu)企业合法权益”。
《办法》明确，要坚持聚焦主责主业，符合企业发展战略规划，严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业務(wù)，且不得与企业特定关系人员合资合作。
参股投资金融和类金融企业，应当符合金融行业准入条件，严格执行國(guó)有(yǒu)企业金融业務(wù)监督管理(lǐ)有(yǒu)关规定。不得以股权代持、“名為(wèi)参股合作、实為(wèi)借贷融资”的名股实债方式开展参股合作。
丁伯康认為(wèi)，41号文(wén)中明确提出國(guó)有(yǒu)企业严控非主业投资，不得通过参股等方式开展投资项目负面清单规定的禁止类业務(wù)，意味着國(guó)有(yǒu)企业在投资参股时，要重视聚焦主责主业，可(kě)以利用(yòng)参股投资更好推动战略性新(xīn)兴产业布局，通过与有(yǒu)技术、有(yǒu)经验、有(yǒu)市场的合作伙伴共同发展，降低风险、提升成功概率。同时，可(kě)以通过利用(yòng)参股投资共建主业产业链，打造产业生态，有(yǒu)效控制主业的成本，提升市场的稳定性和竞争力。
“另外，其不允许以参股投资的方式打‘擦边球’。这也是本次加强参股管理(lǐ)的重点，包括以明股实债等投资方式，避免國(guó)有(yǒu)企业投资游离在國(guó)资监管的體(tǐ)系之外。因此，41号文(wén)明确提出严格控制以参股方式出借國(guó)有(yǒu)资金，是对國(guó)资监管深入参股管理(lǐ)的重要體(tǐ)现，也是防止國(guó)有(yǒu)资产流失的有(yǒu)效举措，对國(guó)有(yǒu)企业合规开展参股投资有(yǒu)重要意义。这些举措一方面除了可(kě)以规范國(guó)有(yǒu)企业参股民(mín)营企业的投资决策行為(wèi)外，还将為(wèi)民(mín)营企业的長(cháng)期发展，带来资源、资金和管理(lǐ)方面的支持，使得双方参股企业真正从體(tǐ)制上、业務(wù)上、管理(lǐ)上做强做大。”丁伯康说道。
國(guó)资监管新(xīn)难点
在管理(lǐ)方面，《办法》明确参股投资决策权向下授权应当作為(wèi)重大经营管理(lǐ)事项经党委(党组)前置研究讨论，由董事会或未设董事会的经理(lǐ)层决定，授权的企业管理(lǐ)层级原则上不超过两级。达到一定额度的参股投资，应当纳入“三重一大”范围，由集团公司决策。
强调“國(guó)有(yǒu)企业作為(wèi)参股股东与其他(tā)股东共同出资新(xīn)设企业，不得对其他(tā)股东出资提供垫资，不得先于其他(tā)股东缴纳出资，另有(yǒu)规定的除外。”
相较于原《关于中央企业加强参股管理(lǐ)有(yǒu)关事项的通知》的相关规定，《办法》第十条还要求作為(wèi)投资主體(tǐ)的國(guó)有(yǒu)企业应当充分(fēn)利用(yòng)签订投资协议或参与制定参股企业章程、议事规则等制度文(wén)件，分(fēn)配各方股东的权利义務(wù)。
丁伯康认為(wèi)，在國(guó)资监管向纵深发展的背景下，41号文(wén)的出台突破了《公司法》赋予股东的权利，对國(guó)有(yǒu)股东监管参股企业提出了更高要求。这既是國(guó)资监管工作的新(xīn)要求亦是监管落地的新(xīn)难点。
“这些规定在國(guó)有(yǒu)控股企业相对好操作，但是相对國(guó)资参股并不具有(yǒu)实际控制力的企业，此时强调保留國(guó)有(yǒu)股东对参股企业资产评估、进场交易和审计监督权利，还需要看未来所涉及的企业是否愿意配合。就是说在尊重参股企业的经营自主权与有(yǒu)效行使资产评估权与审计监督权两方面，如何在实际工作中，实现良好沟通，合作共赢，把政策真正落实到位。”丁伯康进一步说道。
当然，丁伯康也坦言：“其中带来的沟通时间和效率，一定程度上会影响未来企业对是否引入國(guó)有(yǒu)股东的考量。都是对于那些制度完善和管理(lǐ)规范的企业而已，引入國(guó)有(yǒu)股东，只要对企业的長(cháng)遠(yuǎn)发展有(yǒu)利，他(tā)们仍然会积极选择。”
